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改革开放40年党的建设成就与经验征文二等奖论文(二)

来源:中特中心作者:常文清2018-07-10编辑:张慧 查看数0评论0

论内蒙古草原产权制度改革和草原产权保护完善的对策建议

常文清 内蒙古社会科学院“内蒙古中国特色社会主义理论体系研究中心” 办公室主任、副研究员

【内容摘要】草原产权则是由人们对草原资源的所有权、占有权、使用权、转让权、收益权、调控权等一系列权利组成。它不仅涉及草原的归属问题,还涉及草原如何利用和有效使用的问题。本文阐述了内蒙古改革开放40年来相关草原产权制度改革和发展的历程,分析了目前相关草原产权存在的主要问题,并提出了草原产权保护完善的对策建议。

【关键词】草原产权   保护完善   对策建议

 

一、内蒙古草原资源概况

内蒙古横跨东北、华北、西北,是首都北京及祖国北方的重要生态屏障。草原生态是内蒙古生态的主体。东起大兴安岭山地,西至居延海广袤腹地,草原绵延2000多公里,总面积达13亿亩,占自治区国土总面积的74%,可利用草原面积达10亿亩,占全国可利用草原面积的五分之一,居全国五大牧场之首。

内蒙古草地类型自东向西主要有草甸草原、典型草原、荒漠化草原、草原化荒漠和荒漠,形成了五个地带性草地植被带。草原产草量,由东向西逐渐降低,规律明显。草甸草原干草产量40~150公斤/亩,典型草原60~105公斤/亩,西部荒漠草原40公斤/亩左右,草原化荒漠30公斤/亩左右,荒漠20公斤/亩左右。草原的产草量主要受水分条件变化的影响,每100毫米降水能形成25~30公斤/亩的干草量,等量降水所形成的产草量,东部大于西部。

草原生态环境问题越来越受到全社会的关注,党中央和各级政府高度重视。进入新世纪以来,国家相继实施了京津风沙源治理、退牧还草等重大生态建设工程,以此为标志,拉开了草原生态保护建设的序幕。内蒙古自治区党委政府从我区的实际出发,及时作出了将生态建设作为最大的基础建设这一重大战略决策,先后提出了建设祖国北方重要生态防线和建设祖国北方绿色生态屏障的奋斗目标,使我区的草原生态建设步入了一个新的发展时期。经过多年不懈努力,内蒙古草原生态处于基本好转、局部恢复的局面。

二、草原产权制度的历史沿革和特点

产权或财产权通常有两种涵义,一是指财产所有权,即由法律加以维护和强化的最高占有权,这是产权的基本涵义;二是财产使用权、收益权、转让权和处置权,即对某种财产的实际占有权。

草原产权则是由人们对草原资源的所有权、占有权、使用权、转让权、收益权、调控权等一系列权利组成。它不仅涉及草原的归属问题,还涉及草原如何利用和有效使用的问题。没有合理的草原产权制度,就无法实现农村牧区的可持续发展。现行的草原产权制度的有关法律规定可参见《农村土地承包法》、《物权法》、《草原法》等。

改革开放以来,我区结合农村牧区的特点和实际,创造性地运用中央农村改革政策,在草原经营体制上进行了积极的探索和实践,先后进行了两次重大改革。1984年,在全国率先打破了“三级所有,队为基础”的旧体制,实行了“草场公有,承包经营,牲畜作价,户有户养”的“草畜双承包”责任制;1989年,自治区党委、政府在认真总结“草畜双承包”责任制的基础上,提出并实施了草场“双权一制”,即落实草原所有权、使用权和承包到户责任制。随后的“草原承包经营权”则是变“草场公有,承包经营”为“草场公有,有偿承包”,进一步完善草牧场有偿承包制度,建立双层经营体制。1996年,自治区人民政府做出了《关于进一步落实完善草场“双权一制”的规定》,明确提出要把草原彻底承包到户,并坚持30年不变,有力地推动了草原承包到户责任制的落实。1998年,自治区对草原 “双权一制”的落实工作进行了验收。牧区草原基本承包到户,但农区还没有完全开展草原承包到户工作,为了全面落实草原“双权一制”,2002年自治区党委政府提出要进一步深化草原“双权一制”政策,把农区和半农半牧区的草原全部承包到户,自治区人民政府下发了《关于全面落实农区草牧场“双权一制”工作的通知》。各地结合农区的特点,在试点的基础上,能够划分到户的草场坚持承包到户;面积过小、分布零散的草场,划分到户有难度,也要落实到联户或村民小组。综上所述,“双权一制”制度是牧区经济体制改革的延续和发展,其核心内容是落实草原的所有权、使用权,落实草原承包责任制。落实草原“双权一制”是与牧区“畜草双承包”责任制相配套的深刻变革。

2017年内蒙古自治区人民政府颁布了《关于完善农村牧区土地草原所有权承包权经营权分置办法的实施意见》,按照党中央、国务院关于深化农村土地制度改革的部署要求,顺应农牧民保留土地草原承包权、流转土地草原经营权的意愿,将土地草原承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权(以下简称“三权”)分置并行,着力推进农牧业现代化。这是继农村实行家庭联产承包责任制、牧区实行草畜双承包责任制和草原“双权一制”后我区农村牧区改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村牧区基本经营制度的自我完善,符合生产关系适应生产力发展的客观规律,展现了农村牧区基本经营制度的持久活力,有利于明晰土地草原产权关系,更好地维护农牧民集体、承包农牧户、经营主体的权益;有利于促进土地草原资源合理利用,构建新型农牧业经营体系,发展多种形式适度规模经营,提高土地草原产出率、劳动生产率和资源利用率;有利于推动农牧业发展、农牧民增收和农村牧区社会和谐稳定。目前,“三权分置”改革已经进入完善草原确权登记和推进经营权抵押贷款试点阶段。

三、农村牧区草原产权制度改革的经验与启示

经过40年改革开放,内蒙古农村牧区经济体制在实践中持续创新,土地草原流转已经成为推动农村牧区经济发展的重要举措并取得了积极效果。2008年10月,十七届三中全会公报指出:完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。2014年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确规定:在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民(牧民)对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。以草原承包经营权为例。经过近10年的发展,内蒙古农村牧区草原流转面积不断扩大,其积极作用和实际成效已充分显现。通过流转,使草原从绩效低下的承包人手中流转到绩效较高的承包人手中,进而推动草场的规模化经营,实现资源的优化利用,促进草原经济的高效发展。这就证明草原承包经营权流转是农村牧区深化改革的必然产物,是发展现代农牧业的有效途径,代表了现代农牧业的发展方向,契合广大农牧民群众的切身利益。具体来讲:一是草原承包经营权流转盘活了土地资源,有利于增加农牧民群众的收入。绝大多数草原承包经营权流转都是有偿流转,解放了家庭劳动力,农牧民群众每年都有稳定收益。部分农牧民群众在城镇可以安心务工、陪读、经商等;即便是没有外出的,也可以在当地企业或是承租大户打工,拓宽了家庭收入来源,家庭收入得以增加。二是促进了规模经营的发展。在草原承包经营权流转中,获得草原经营权的企业或个人大都采取规模经营的方法,资金投入大、机械化程度高、管理较科学,因而经济效益对比分散经营普遍较高,对推动农牧业现代化起到积极示范和带动作用。三是优化了农村牧区产业结构。在草原承包经营权流转中,大多数承租方都在发展特色牧业上寻找突破口,寻找增加牧业效益的路子。例如,有的嘎查村利用牧场发展特色旅游业,打造四季旅游景点;有的嘎查村发展奶牛规模养殖业,积极发展奶产业;还有的嘎查村发展优质牧草种植业,建设饲料基地;等等。这都使农村牧区产业结构在草原承包经营权流转中得到进一步优化。

四、草原产权有关问题分析

(一)“三权”权责界定模糊

现行法律法规对于草牧场所有权、承包权、经营权没有作出充分界定,相关司法解释也没有对三权的权责进行详细划分、说明,这也是制约我区“三权分置”改革深入推进的阻滞之一。

(二)林草矛盾突出

内蒙古牧区的草原“双权一制”是1998年完成并通过自治区验收的。多年来,林业建设项目较多,尤其是在林权制度改革后,在已经发放“草原证”的地区又发放了林权证,并称“林权证”一证代多证。例如,退耕还林项目,退一亩耕地造1.5亩荒山,在内蒙古所谓的荒山就是草原;公益林建设项目更直接,把牧区的灌木草场围起来就称“公益林”,直接发放“林权证”。在草原上发放林权证问题,对草原的承包经营带来较大的负面影响,造成草原利用和管理的混乱局面。

(三) 草原承包经营权流转中出现的问题尤其要高度重视

1、违背法律政策的问题时有发生

农村牧区有些地方不顾条件盲目对草原承包经营权下指标、定任务;一些地方出于局部利益和畜牧业规模经营、农牧业产业结构调整的需要,不顾牧民意愿,以行政命令的方式强行收回牧户承包的草原,搞重新承包出租或集体统一经营,直接损害了牧民利益,导致侵权行为的大量发生;有的经营主体长时间、大面积租赁牧户承包的草原后再对外实行超期流转经营,留下了大量纠纷隐患;等等。

2、流转管理和服务体系起步较晚、尚不健全

在我区,很多地方草原承包经营权流转信息体系不完善,供需双方信息有效对接机制还未形成;草原承包经营权流转价格形成机制不完善,流出方往往是分散的牧户,在定价权上处于不利地位;流转管理还不适应变化了的新形势。

3、流转利益纠纷仍不同程度存在

草原承包经营权在农牧户间流转以及短期流转过程中很多没有签订合同,口头协议也很多,为引发纠纷留下隐患;有的在长期流转中双方利益协调机制不健全,因经营风险和市场变化等原因也引发了利益矛盾。据调查,我区牧业旗县有80%以上发生过流转利益纠纷。

4、存在着流转用途“非牧化”倾向

党的十七届三中全会后,社会上部分人对中央土地(草原)承包经营权流转政策在理解上存在严重偏差,推动土地(草原)承包经营权流转的冲动和意愿较为强烈,有些地方土地(草原)承包经营权流转存在随意突破法律政策规定的情况,还有些地方积极推动流转是为了解决建设用地紧张问题,用于建工厂或挖鱼塘、种树、种发菜等,以发展工业、设施农业、观光农业、休闲农业等名义违法搞非牧建设;等等。在我区,有些农牧区的畜牧业收益偏低,流转土地中存在用于畜牧业的草场面积减少的趋势,尤其是企业介入流转从事畜牧业的面积更少。虽然目前流转中“非牧化”现象还没有对畜牧业安全产生明显的影响,但如果这种现象随着草原流转进一步扩展,就会影响畜牧业面积,就会对我区的畜牧业安全产生重大影响。

5、部分嘎查(村)委员会在草原承包经营权流转中的角色定位不清,监管不到位

笔者调查发现,大多数嘎查(村)委员会都能较好地履行法律所规定的同意、备案和报告职能,但也有部分嘎查(村)委员会在草原流转管理过程中出现了一些问题。第一,对草原承包经营权流转的方式认识不清。最常见的是将转让与转包混淆,致使一些草原未经同意就以转让方式进行了流转,却仍然要求转让方承担草原承包义务,造成了转让方与受让方之间出现转让纠纷。第二,疏于备案与报告。嘎查(村)集体组织对草原流转的备案与报告职责有助于协助苏木(乡镇)人民政府草原承包管理部门加强对草原流转的统一管理,并有利于减少和解决流转纠纷。但部分嘎查(村)委员会干部责任意识不强,对需要备案的流转合同没有备案,或者虽然有备案却没有向苏木(乡镇)人民政府草原承包管理部门及时报告,而本嘎查(村)档案管理又不善,致使纠纷产生后无据可查,不仅不利于流转纠纷的解决,也削弱了苏木(乡镇)人民政府草原承包管理部门对草原流转的监督管理。此外,由于法律对嘎查(村)委员会的事后监督没有规定,导致在嘎查(村)委员会管理草原流转的过程中出现了一个较为普遍的现象,那就是即使嘎查(村)委员会有条件对草原流转进行事后监督,但在草原承包经营权流转合同签订以后,如果农牧户擅自改变了流转合同的内容并侵犯了集体利益和社会公共利益,嘎查(村)委员会大多对此不闻不问。

五、加强草原产权保护完善的对策建议

(一)出台针对草原产权权责的法律解释

针对有关草原产权权责不明等问题,特别是草牧场所有权、承包权、经营权,应尽快出台合情合理合法的司法解释,这是深入推进草原产权制度改革的重要前提。国家立法机构立法任务繁重,立法程序复杂,不能因社会形势经常变化而频繁立法和修订法律。内蒙古的立法机关应充分利用自治立法权,要切实承担起有关草原产权法律解释的任务,根据社会变化的需要,结合内蒙古的实际,及时地出台法律解释,既保持灵活性又不影响法律的严肃性、稳定性。

(二)加强草原经营权流转管理,确保做到“三个不得”(不得改变草原集体所有性质、不得改变草原用途、不得损害农牧民草原承包权益)

1、加强流转规范管理。要全面落实农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》的各项规定,以实施流转合同制和备案制为重点,推行流转合同规范文本,指导流转合同签订,开展流转合同鉴证,健全仲裁制度和登记备案制度。严格规范流转形式,依法律和政策规定采取转包、出租、转让、互换、股份合作等方式进行,条件较好的地方,可以逐步发展专业大户、家庭牧场、牧民专业合作社等规模经营主体;建立健全草原承包经营权流转市场应在法律政策允许的范围内进行。

2、加强流转用途监管。草原流转不得改变草原用途,即从事畜牧业生产的用途。流转后也不得改变草原权属性质,严禁从事种树、挖鱼塘、建造永久性固定设施等破坏草原的活动。尤其要加强对流转面积大、流转期限长且有工商企业参与的流转项目及合同履行的监督,切实防止变更草原用途。

3、坚决纠正和查处违法违规行为。重点纠正和查处违背农牧民意愿强迫流转等严重侵害农牧民草原承包权益、非法改变流转草原用途和乡村组织违法违规流转、反租倒包等问题。经调查,在广泛的草原流转实践中,一些地方出于局部利益和畜牧业规模经营、畜牧业产业结构调整的需要,不顾农牧民意愿,强行收回农牧民承包的草原,重新承包出租或集体统一经营,直接损害了农牧民利益,导致了侵权行为的大量发生,其中很大一部分是由“反租倒包”所致。所谓“反租倒包”,是指乡镇、苏木集体经济组织根据需要,以其名义租赁农牧民承包的草原,将草原重新发包给养畜大户或企业组织。我国《合同法》第52条规定,损害公共利益的,双方所签合同无效。所以,“反租倒包”因违反社会公共利益而成为一种无效民事法律行为,即使双方签订了草原承包经营权流转合同,其所签合同也是无效的。


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