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改革开放40年党的建设成就与经验征文优秀奖论文(四)

来源:城市发展研究所作者:李莹2018-07-23编辑:张慧 查看数0评论0

改革开放以来内蒙古自治区城镇化发展历程分析

李莹  城市发展研究所助理研究员


改革开放带动我国经济快速发展,同时其带来的制度红利犹如一剂“强心针”加快我国城镇化建设的步伐。这期间内蒙古自治区围绕推进农村、牧区、城市三方面的改革,实现了从以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会的转变,城市化率从1978年的21.8%增长到2016年61.19%(根据中国统计年鉴数据整理),年平均增长速度2.75%,城镇化水平不断提高、城镇体系建设更加完善。在推进城镇化的过程中带动经济稳步提升、促进产业转型升级,实现了内蒙古城镇化、工业化、信息化的统一发展;同时也推动社会各项事业进步,文化繁荣发展,精神文明建设迈上新台阶。

一、1978至1997年经济社会快速发展带来城镇化启动期

党的十一届三中全会后,内蒙古在农区实行家庭联产承包责任制,在牧区实行草畜双承包责任制,提高了农村和牧区的劳动生产率使剩余劳动力解放出来。同时改革开放的激励政策使内蒙古经济实力逐渐增强,1978年-1997年,地区生产总值由58.04亿元增加到1153.51亿元,年均增长率为17.04%,第二、三产业的增长,吸引了大量的农村牧区剩余劳动力进入城镇,城镇人口增长规模持续超过乡村人口的增长规模。经济的快速发展、产业不断升级以及劳动力的转移,为农村集镇和小城镇的发展做好准备。1984年《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》明确提出支持有经营能力和有技术专长的农民进入集镇经营工商业。从最初限制农牧民进城务工,到农村牧区劳动力可以“离土不离乡,进厂不进城”,再到支持鼓励农牧民进城务工、经商,这一系列制度改革实现了人力资本要素从农村牧区向城镇的流动,使小城镇如雨后春笋般蓬勃发展,内蒙古城镇化率从1978年的21.8%提高到1990年的36.1%。

进入90年代后,世界经济进入衰退期,内蒙古自治区产业结构失衡的矛盾显化,第三产业发展趋于缓慢。同时小城镇粗放发展的弊端也逐渐显露,因此尽管城镇人口绝对数仍在增长,但增速开始放缓,城市化率由1991年的37%提高到1997年的38.9%。为此1994年我国第一个指导小城镇健康发展的文件《关于加强小城镇建设的若干意见》出台,加强对小城镇建设的管理,建立了促进城镇发展的新机制。

二、1998至2013年以新城区建设为特征的城镇化快速发展期

从1998年开始,内蒙古总人口的增长全部表现为城镇人口的增长,全区乡村人口绝对数量增长开始转为负值,并呈现持续下降态势,鉴于城镇化是以人的城镇化为核心,因此将人口全面向城镇转移作为内蒙古城镇化发展的一个转折点,标志着内蒙古城镇化进入一个快速发展期,同时内蒙古城镇化率由1998年的39.95%提高到2013年的58.70%,根据城镇化S曲线也印证了内蒙古自治区城镇化进入城市发展的加速阶段。这期间内蒙古地级市由4个增长到9个,乡镇级区划布局不断进行调整,由1554(至今最多)调整到1010个。

1999年以来,内蒙古成为国家实施西部大开发战略的12个省区之一,随着国有企业改组和改制步伐加快,以及公有制经济的快速发展,使内蒙古企业数量不断增多、类型不断丰富:从初期的现代化电厂、钢铁企业,到大型毛纺织企业、有色冶金企业、建材企业,再到煤化工、碱化工、重化工、汽车制造、生物发酵、电子设备等等,新的生产方式快速成长。以农牧业、小生产、对资源较少依赖的传统社会活动格局,开始让位于现代化大工业。人口向城市快速集聚、经济产出的主力也向城市集聚,城市的交易功能不断增强,服务范围迅速扩大,城市成为经济活动主要场所①。

1997年亚洲金融危机开始,内蒙古依托资源开发带动经济发展受到影响,同时随着国家对土地市场和分税财政体制改革不断深化,城镇化建设成为推动经济社会快速发展的主要动力。1998年下发了《内蒙古自治区人民政府关于深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,城镇住房制度改革使住宅业成为自治区经济新的增长点,这也促成了城市房地产市场繁荣,2004年开始内蒙古房地产价格持续上涨。进入新世纪,内蒙古城市建成区面积快速扩张,2013年比2000年增加了613平方公里,相当于2000年城市建成区面积;仅2004到2005年一年间建成区面积就扩大了125平方公里;征用土地面积在2007年至2009年最多,三年累计达到111平方公里,而2004年征用土地面积仅为4平方公里。数据对比说明了,这期间内蒙古城镇化的主要表现是新兴城市、中心城镇、中心城市新区建设带来的城市建成区面积的扩张。同时城市基础设施建设更加完善,2013年供水管道长度为10290公里比2004年增长了近0.8倍;天然气管道长度从464公里增长到5990公里,增长了11.9倍。城市人均公园绿地和人均铺装道路均高于全国水平。

新的产业体系不断植入带动了人口的集聚,也形成了较多的小城镇。一直以来全国城市工作会议一直强调控制大城市规模,积极发展小城市、小城镇的方针,2000年中共中央、国务院颁布的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》的出台,对于小城镇的发展及存在问题给予了规范和指导,2005年内蒙古党委办公厅、内蒙古自治区人民政府办公厅下发《关于全区苏木乡镇机构改革试点工作的意见》指出按照县域经济社会发展的中长期规划和趋势,从便于服务农牧民的要求出发,重新通盘考虑苏木乡镇布局,对现有苏木乡镇进行合理整合。乡数由1998年1150个减少到2013年275个;镇数从1998年301个,到2004年增长到532个,到2013年调整到493。撤乡并镇在一定程度上提高城镇化率,但有些人为地将城市周围的农业户籍改为居民户籍,对相当一部分农民来说属于“被城镇化”,致使市镇人口增加大于“农转非”真正意义上的城镇人口增加。

进入新世纪,国家政策全面放开鼓励进城的农民定居,2011年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,我国部分大城市和绝大多数的中小城镇,开始进行户籍制度改革,放宽了农村居民转变为城镇户口的政策限制。2012年内蒙古自治区发布《关于深化户籍管理制度改革的实施意见》,之后呼和浩特市、包头市、乌兰察布等出台相应的细则和管理办法,户籍制度改革从制度层面破除了城乡人力资本要素流动的限制,为城镇化建设、推进城乡一体化创造了有利条件。

城镇化发展更加规范,开始注重城市规划。1999年内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《内蒙古自治区小城镇规划建设管理条例》。2000年根据国务院办公厅《关于加强和改进城乡规划工作的通知》,内蒙古自治区对全区、及各大城市、小城镇提出明确规定,加快城乡规划的编制和修编进程,加强城乡规划管理,严格执行规划许可制度。相继完成《乌海及周边地区城镇规划(2010-2030)》、《呼包鄂城市群规划(2010-2020)》,等等。目前已经编制完成了250 个自治区重点镇和 90 个一般建制镇的镇域等若干规划②。

三、新时代城镇化发展由追求速度向提高质量的转型期

2014年随着经济发展进入新常态,内蒙古新城建设的最后一个区域(集宁新区)基本建设完成,这标志着内蒙古自治区城镇规模的加速扩张停止,同时划定城市开发边界线和“集聚化”发展路径的提出,标志着内蒙古城镇化从此进入由城镇规模扩张向完善城市功能转变开始。

2014 年内蒙古自治区党委新型城镇化工作会议召开,《关于推进新型城镇化的意见》明确了内蒙古城镇化的目标、原则和任务。内蒙古在总结以往城镇化发展经验的基础上,提出转变城镇化发展方式,提高城镇化发展质量,完善城市功能的发展思路。首先继续推进户籍制度改革,同时提升城市承载力。2017年内蒙古自治区户籍人口城镇化率达到43.96%,比常住人口城镇化率低18.04个百分点,因此进一步深化户籍制度改革,促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化显得越来越迫切,2014年国务院出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出全面实行城乡统一登记户口制度。2015年内蒙古自治区人民政府出台《关于深化户籍管理制度改革的实施意见》,提出按照大中小城市类型,制定更加细致具体的落户政策,全面放开城区人口100万以下的中小城市和城镇的落户限制,农牧民和外来务工人员只要有合法稳定住所,即使是租赁房屋也可以落户。在户籍政策不断放宽的同时,不断提升城市承载力,使其与不断增加的城市人口相适宜。出台了《关于加强城市基础设施建设的实施意见》,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,城市污水日处理能力由189.5万立方米提高到245.5万立方米,增长水平相当于2004年到2013年9年间的0.8倍。内蒙古基础电信网络的覆盖范围几乎包括所有城区和乡镇,但天燃气管道长度、公共交通车辆运营等指标与全国相比还有差距。

其次,提升城市的现代化水平,更加注重城市的智能化管理和绿色发展。先后出台了一系列政策措施《关于加快推进智慧城市创建工作的通知》、《关于城市优先发展公共交通的意见》、《关于加快推进全区地下综合管廊建设的实施意见》、《关于推进海绵城市建设的实施意见》、《关于开展城市环境综合整治专项行动的通知》。全区各城市全面推进“数字化管理平台”建设,加强对城市的精细化管理,目前内蒙古自治区共有5个国家智慧城市试点。实施居民小区拆墙透绿试点、小区庭院绿化等工程,打造良好城市形象,解决城市环境卫生“脏乱差”等问题。

最后,依靠增强城市的保障功能提高城市质量。通过加大对社会保障的支持力度,逐步提高基本社会保障支出占财政支出中的比重,加强养老保险扩面工作,将非公企业职工,个体工商户,灵活就业人员和农民工为重点;鼓励企业、社会组织参与保障性住房的建设,增加保障性住房的供给主体,完善保障房建设体系,将农业转移人口等非户籍人口与本地城市和城镇户口一起纳入城市保障房体系,不断提高城市的社会保障水平,等一系列政策措施增强城市的社会保障能力,提升城市软实力。


注 释 : 

[1] 于光军,李莹. 新起点上的内蒙古城市化发展 [ J ] , 实践 (思想理论版) , 2011年 07 期 

[2] 天莹 .依靠内涵式发展不断提高城镇化质量 [ J ] , 实践 (思想理论版), 2017 年 04 期 


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